信息环境对施工组织文化的影响:案例研究

摘要

建筑专业人士认为，公共合同法和官僚采购/合同办公室是建筑行业问题的根源。美国联邦政府收购的文化是基于联邦收购法规(FARs)及其解释，经常将组织/机构置于基于价格的环境中，持续导致业绩不佳。美国陆军医疗司令部(MEDCOM)(每年大约1亿美元的建筑改造奖励)试图通过与亚利桑那州立大学基于性能的研究小组(PBSRG)的合作来克服这一障碍。MEDCOM通过规范将绩效信息采购系统(PIPS)的信息环境部分实施到不确定交付不确定数量(IDIQ)合同中。在没有控制各种合同/采购过程的情况下，已开发的信息环境刺激了对所有相关方负责的气氛，同时减少了客户内部官僚主义的阻力。这个概念已经取得了初步的成功，将施工管理问题降低了50%以上，提高了9%的业主满意度，导致99%的项目最终没有承包商产生的变更订单，并协助MEDCOM领导层衡量其基础设施复兴计划的绩效。

1.介绍

美国陆军医疗司令部(MEDCOM)使用工程兵团(coe)合同/采购办公室每年提供大约1亿美元的建设(维护、维修和修改)。MEDCOM被引入到绩效信息采购系统(PIPS)研究中，这是一种由亚利桑那州立大学(ASU)基于绩效研究研究组(PBSRG)支持的建筑采购的最佳价值方法。MEDCOM将他们的组织和环境确定为基于价格的环境，产生低性能的结果和特征。他们被PBSRG广泛的测试和文档所吸引，这些文档支持基于领导原则(问责制、一致性、绩效测量和基于价值)的理论概念、过程和结构，而不是管理原则(控制、方向、没有绩效测量、和价格基础)，将优化施工的交付(Kashiwagi等人[1)以及COE的公认官僚机构(Wilson [2])。

本文着重于识别基于价格和基于价值的环境之间的差异，MEDCOM对最佳价值概念的实施，实施的结果，以及信息环境在交付建设和组织效率方面的潜力。在研究中，没有进行采购;只讨论了所需的信息环境和文化转换的应用。

2.基于价格的环境和基于价值的环境之间的差异

基于价格的环境和基于价值的环境之间的区别在建筑业结构(CIS)图中进行了说明(图)1）.最佳价值环境关注于通过考虑供应商过去的表现、识别和最小化风险的能力、预先计划的远见和项目知识，为业主确保最佳价值供应商。它将所有的项目风险转移给外包专家，要求承包商使用他们的技能来实现业主的意图，并在项目开始时将受控风险降到最低。它迫使各方承担责任，并使具有远见、经验、技能和效率的供应商受益。它提供了一个环境，使承包商利润最大化，同时最小化业主资源(Guo [3.])。

相反，基于价格的环境着重于使用最低标准来定义合同的要求，以确保最低要求得到满足。由于它专注于价格，它鼓励承包商和供应商将最低要求转化为最大要求，试图降低交付产品的质量，以获得竞争优势。基于价格的环境给了没有经验的承包商相对于有经验的承包商的竞争优势，从而促使有经验的承包商从最小化风险的位置转移到忽视项目风险的位置(PSC 2003，统计，趋势，市场，分析2003)。

这一趋势在图中得到了清楚的展示2，有许多分支。以价格为基础的方法惩罚那些仔细计划、了解项目范围并定价的承包商。这阻碍了使用专业知识，要求承包商/供应商只按书面内容定价，忽视了业主的意图。这也会促使承包商在不知道自己是否符合规格的情况下，在最后一刻采取最低价格。此外，基于价格的方法鼓励所有制造商确保他们的产品只满足最低可能的质量，以获得最大可能的销量，承包商试图获得最低的价格。在行业层面，以价格为基础的方法促进了教育和人才培训的绕过，导致培训人员严重短缺。这导致承包商依赖客户进行管理、指导、控制和检查，变得被动而不是主动。总的来说，它导致了糟糕的施工性能(不能按时，不能按预算，不能满足客户的期望)。

2．1．两种环境的相对分析

对这两种环境(基于价格和最佳价值)的相对分析可以得出以下推论结论。只有当风险转移到具有最小化风险能力的实体时，性能才会发生。最佳价值环境确保通过使用绩效信息过滤器来选择合格的承包商。在这种环境中，业主产生的风险主要是客户和承包商之间的接口或接缝，或者换句话说，承包商没有直接控制的风险(见图)3.）.

或者，基于价格的环境以最低价格将风险传递给承包商，而不确保他们能够将风险最小化。当风险转移到不能将风险降到最低的一方时，必须对该方进行管理、检查和控制。因此，业主在低价格环境中的风险是，受过最低限度培训、管理和指导的承包商/供应商可能无法完成他们被指导的工作(见图)3.）.基于价格的环境反映了这一点，在与管理、方向、控制、检查和通信相关的交易成本的沉重开销中，如果客户的流程更有效，这些开销将被消除。这也转化为对维护系统所需人员的更高要求(由于过程的低效)。

因此，在基于价格的环境中，由于管理、决策、不切实际的期望、试图控制他人、利用杠杆(让一方做免费的工作或他们不能做的工作)，以及缺乏关键个人、承包商的业绩信息，以及客户的人员。如果没有考虑供应商能力的简单、易于理解的度量标准，基于价格的环境仍然是具有竞争性的，每个参与者，无论他们为谁工作，在保护他们为之工作的公司或正在构建的客户/用户之前，都要保护自己。基于价格的环境提供的施工文件支持这些特征(Butler [5];Doree [6];菲茨-吉本和戈尔丁[7];郭(3.];马库斯[8];国防大学(9];邮报》(10];［11])。

3.最佳价值绩效信息采购系统

在过去的13年里，PBSRG一直在公共和私营部门使用基于信息的绩效信息采购系统(PIPS)测试最佳价值采购。PIPS的结果和测量验证了最佳价值概念。在完成的480个测试和5亿美元的采购建设中，98%的项目按时、按预算完成，同时满足客户的期望。这一过程将客户施工经理的管理工作减少了80%到90% (Kashiwagi等人)。12， Sullivan等人[13])，并允许项目经理将项目交付量提高至多十倍(夏威夷州[11])。该方法在哈佛大学的测试获得了2005年Corenet全球创新奖，在夏威夷的测试获得了2000年Tech Pono奖。

3．1.最佳价值pip流程

最佳值pip流程(如图所示)4)由三个主要步骤组成:

(1）选择阶段(筛选1-4):识别最佳值(2）预计划/质量控制阶段(筛选5):通过PIPS质量控制计划或风险计划和进度，迫使预计划的最佳值和最小化他们控制的和没有直接控制的风险，（3)风险管理阶段(筛选6):通过风险最小化对建设项目进行管理。

选择阶段
选择阶段试图区分竞争供应商的性能和专业知识。这是通过收集每个承包商过去的绩效信息(来自关键个人以及总承包商和关键分包商)，识别超出他们控制的项目风险，计划最小化不可控风险，增值选项，以及面谈评级来完成的。需要注意的是，如果承包商不能通过他们的表现来区分自己，那么基于最优价格来授予项目也没有什么错(因为承包商证明了他们都是一样的)。客户不应做出帮助任何承包商提高竞争力的决定。不应向任何承包商提供第二次机会，重新估计其费用，或向其他承包商提供可能使其更具竞争力的资料。在最佳价值方面，每个承包商都是有竞争力的，每个承包商都有机会在不偏袒客户代表的情况下脱颖而出。

预先计划/质量控制阶段
最佳价值pip过程迫使“最佳价值”承包商将他们的价格、风险评估/增值计划和面谈声明纳入预规划/质量控制的第二阶段。在预计划/ pip质量控制阶段，承包商专注于最小化项目风险。一个列出项目中主要里程碑的时间表，以及客户行动项的列表，或者客户需要的任务、决策的列表(以及日期)。质量控制计划也由承包商编制，其中包括一份承包商无法立即控制的风险清单，以及一份详细的计划，以尽量减少每个风险。技术风险不包括在内，因为承包商通过满足规范的要求将其控制的风险降到最低。业主评估承包商的不可控制风险后;同意相应的降低风险的计划;通过风险最小化计划，处理并减轻了承包商所面临的风险和关切;已同意客户行动的日期和项目要求;对承包商所进行的预规划总体满意，是否会授予合同? If the client is not satisfied, the client can move the next highest rated vendor.

在让“最有价值”的承包商创建质量控制计划时，作者假设让承包商识别他们无法控制的项目风险要比识别承包商确实控制的所有风险容易得多。它还通过让承包商识别风险将风险转移给承包商。作者还假设，在这种情况下，没有经验的承包商不会对管理风险感到舒适，因为他们无法有效地识别他们无法控制的风险。这是因为

(1）有经验的承包商知道不同参与者的角色和影响(Anvuur和Kumaraswamy [14]),(2）没有经验的承包商是被动的，他们只知道他们应该做的风险(Zack [15]),（3)有经验的承包商不需要管理和指导(Buckshon [16])。

风险管理阶段
一旦项目初始化，承包商就进入风险管理阶段。在项目执行过程中，承包商每周都要向业主提交一份质量保证(QA)计划和周报。质量保证计划是对前一阶段识别的风险的检查表，以确保每个风险都被监控，并根据质量控制计划中的指示将其最小化。如果不能根据客户预先批准的QC工作将风险降到最低，则将风险与对进度或预算产生不利影响的不可预见风险一起报告在周报上。周报包括以下内容:(1)承包商未能将风险降到最低的原因;(二)什么或者谁是危险源;(3)为使风险最小化，风险来源需要做些什么;(4)在时间、成本和预期方面对项目的影响。如果承包商已经尽其所能将风险降到最低，那么客户就有义务支付额外的时间和精力。数字5显示质量控制计划、组成部分、从质量控制计划衍生出来的质量保证检查表，以及风险识别到每周风险报告的流程。根据每周的风险报告信息，系统可以生成一份董事报告，报告给出了项目和各个系统参与者的表现。

预计划、质量控制和测量过程将控制和风险转移给承包商，承包商使用周报机制，通过沟通、协调和额外的预计划，使各方负责。根据合同规定，并符合承包商的最大利益，应在每周报告中报告风险。质量控制计划、质量保证检查表和周报都是识别承包商未控制的风险，保护执行承包商的文件。

选择过程确保了最佳价值承包商的采购，并将所有项目风险转移给承包商。质量控制计划和每周风险报告通过识别承包商控制之外的风险和承包商影响风险的有限能力来保护高绩效承包商。因为它是由客户代表审核的，所以信息通常是非常准确的。质量控制计划、质量保证检查表、周报和时间表也有助于规范承包商的工作。所有的要素都包含在承包商的合同中。在项目结束时，业主对承包商进行评级，该评级将承包商过去的绩效评级修改50%(图)6）.

信息系统
业主可以将一组个别承包商的周报(每周向客户提交电子表格)编成一份董事报告(表格)1)，这可以为设施/建设主管提供有价值的衡量风险/绩效的组织作为一个整体，以及风险的优先级。署长的报告亦考虑到承办商、项目经理、项目综合商、检查员或参与项目的设计专业人员的比较。该报告提供准确、及时的风险/绩效信息，消除官僚作风，识别风险产生的地方。它第一次为董事提供了一个简单的信息系统，只需最少的维护，通过快速和准确地突出不绩效来阻止不绩效。

在报告中，大部分信息本身是来自每周风险报告的数据的简单总和或平均值(每周为每个项目提交一份)。唯一基于算法的信息是风险数字，简单地计算为

4.向COE提出最佳价值

MEDCOM向COE提出，通过选择不确定交付不确定数量(IDIQ)承包商，并根据以下最佳价值原则和流程授予任务订单，可以提高施工采购的效率和性能。但是，COE认为更改太多，并且认为有些更改在法律上是不允许的(这是几个COE机构之间存在分歧的一点)。一些变化/误解包括以下内容。

(1）coe误解了这一过程是专有的，并且亚利桑那州立大学(ASU)将负责他们的采购。COE将其采购外包是非法的[17]．(2）COE认为非COE人员不能进入遴选团队。（3)《陆军联邦采购条例》(AFAR)将不允许在最佳值选择中使用权重和数字[17]．（4）联邦收购法规(FAR)不允许授予前阶段，即最佳价值承包商创建其质量控制(QC)计划、质量保证(QA)清单和时间表，因为要求在授予合同前与所有要约方进行讨论[17]．（5)现有的COE质量保证计划是对技术要求的验证，而最佳价值pip的QC计划是将承包商未控制的风险降到最低。

以上的阻力点要么是误解，要么是可以很容易地加以调整以确保法规遵从。MEDCOM设备生命周期管理部门的现任主管意识到，在COE中实施最佳价值pip所需的文化变革过于激烈，他建议通过另一种方式获得更高的性能结果。的协助下绩效研究研究小组,主任MEDCOM提出克服COE对变革的阻力和政策通过使用最佳值的理论概念环境作为一个组件的技术要求/规范的IDIQ合同COE将奖IDIQ承包商。Kashiwagi提出的最佳价值环境和信息环境[4]是相同的，因此规范中所要求的信息环境将在不改变采购系统的情况下模拟最佳价值环境。还进一步假设，承包商将理解信息环境将使他们的效率和利润最大化，因此符合他们自己的最佳利益。这种实现加上信息环境将提高IDIQ承包商的性能。

主管决定创建一个最佳价值的信息环境，嵌入到MEDCOM的技术规格中，然后衡量结果。通过测量，可以实现问责制，信息环境从本质上鼓励承包商改进和执行。环境将使每个参与者负责，因为所有的都将被测量(承包商、MEDCOM人员、COE人员等)。以前曾提出以性能为基础的规格[18];然而，同时使用具有最低标准、最佳价值概念和信息环境的规范是对构建交付的一个新的贡献。

这个假设提出了以下假设之一。

(1）通过使用最佳价值/信息结构，表现较差的承包商可以成为表现出色的承包商。(2）一个承包商如果在要求他们通过最佳价值/信息环境结构报告施工交付的规范上竞争，将教育/培训他们的人员以交付执行结果的方式行动。（3)无论选择过程如何，信息环境都强制问责制。

5.通过规范实现最佳价值pip

最佳价值PIPS过程是灵活的，可以根据设计-建造、CM@Risk、设计-投标-建造、IDIQ合同或设计师(Kashiwagi [4])。为了在美国医疗司令部(MEDCOM)实施最佳价值pip，该系统进行了调整，以确保与FAR和AFAR补充系统的兼容性。

在FAR中，“最佳价值”一词出现了34次，“低出价”一词出现了19次。最佳价值意味着“在政府估计中，为需求提供最大可能利益的收购的预期结果(FAR 2.1)”。福利包括(FAR 102.2(b))以下

(1）在成本、质量和交付产品或服务的及时性方面满足客户，例如:(我)最大限度地利用商业产品和服务，(2)使用过去有成功业绩记录或目前表现出卓越能力的承包商，(3)促进竞争;(2）最小化行政运营成本;（3)诚信、公平、公开地开展业务。

联邦收购条例的意图([17])就是使用一种能给政府带来“最佳价值”的方法，无论政府是否已经处理了该策略。它明确指出，“缺乏指导应被解释为允许团队创新和使用健全的业务判断，否则与法律一致，并在他们的权力范围内。”在施工交付中，FAR建议密封投标。但是，FAR 36.103b和6.04(b)(1)规定，如果使用密封投标不能有效地提供最佳价值，可以使用价格以外的其他标准来征求建议书。

FAR还讨论了过去绩效的pip过滤器的使用(FAR 15.305(a)(2))、风险评估计划/增值计划(FAR 15-305(a)(3)(i))和面谈(FAR 15.102)。FAR通过声明“机构应评估竞争性提案，然后仅根据招标中指定的因素和子因素评估其相对质量”来确定备选方案的优先次序。评估可以使用任何评价方法或方法的组合进行．．.然而，陆军FAR副刊(5115.304)指出，“评价因素和重要子因素必须是定性的(即，形容词，颜色，或其他指标，但不是数字)。”数值加权不是表达这些因素和子因素相对重要性的授权方法。”

因此，在选择承包商时，AFAR补充最优价值过程不能使用权重或对任何评价因素的评级，必须有定性评级。这一政策的影响是缺乏透明度，但也防止了抗议，因为无法或难以挑战一个主观的、不透明的制度。这种类型的系统的缺点是，它促使业主代表做出决定，而不是让承包商根据一个非常可预测的预设系统来决定谁获得项目。然而，最佳价值pip仍然可以通过对过去绩效的定性评级、风险评估/增值提交和面谈来运行。

作为FAR和AFAR补充的结果，进行了以下更改。

(1）预规划质量控制阶段是在施工前阶段进行的后合同的授予。(2）客户/用户所关心的技术和非技术问题应提交给所有承包商。

因此，MEDCOM在其规范中纳入了以下内容:

(1）强制使用预规划和质量控制计划的检查表，以将承包商未控制的风险降至最低;这些清单适用于设计阶段(工作计划)和施工阶段;(2）使用质量控制计划(侧重于风险识别和最小化)、质量保证检查表、进度表和跟踪承包商未控制风险的周报告系统。

MEDCOM随后使用该信息系统编写多个每周风险报告，并为相关实体开发当前的性能条形码或测量值。计算了承包商的绩效测量值(表1(d))以及COE项目经理、MEDCOM项目集成商和采购办公室。所显示的数字是个人或办公室项目每周风险报告的汇总平均数。

6.初步测试结果

运行测试之前的MEDCOM性能包括以下内容。

(1）经常出现的问题被提交给MEDCOM建设经理。(2）百分之五十的项目是准时的和在预算之内的。（3)在80%的项目中，承包商没有预先计划并将风险降到最低。（4）被推迟的项目中，有一半的原因尚不清楚。（5)没有一个承包商有自己的质量控制计划、质量保证清单和每周风险报告来保护自己和客户。（6)没有承包商对理解最佳价值概念表现出兴趣或主动性。

信息环境最初在6个项目上进行了试点测试(没有进行采购，只进行了信息环境的应用)，并在8个月内扩大到包括87个项目。在过去的一年中，它已在所有预算价值超过30万美元(截至发表时)的项目中实施，共189个项目，建筑价值超过2.89亿美元(美元)。信息环境允许业主识别项目风险和变更订单的来源。结果发现，88%的成本和计划运行是由业主承担的，而12%是由承包商承担的。另外，目前估计，在189个项目中，有业绩问题需要高层支援的项目有15个(8%)。在这些项目中，只有5个是由于承包商的问题。

其他结果包括

(1）99%的项目目前在预算中(没有承包商改变预算)，(2）平均承包商预算增加0.03%，（3)95%的项目目前按时完成(没有承包商更改进度)，（4）业主满意度平均提高了9%，从8.99到9.80业主对已完成项目的满意度(1-10分，10为最高)，（5)解决项目风险的平均时间减少了54%，（6)承包商开始亲自投资于最佳价值采购的教育和培训，介绍和鼓励非政府客户使用pip系统。

信息环境的实施使五家承包商的总体满意度提高了64%。五个主要承包商的履约次序或排名不受影响;然而，承包商的整体业绩大幅增长，平均增长9%。在整个转型过程中，承包商开始关注项目的绩效，从最小化业主风险的角度，而不是项目规格。这是通过承包商教育会议，时事通讯，采访和电子邮件确认的。一份承包商简报的摘录写道:“PIPS过程的主要目标是及早识别和减轻任何可能会阻碍任务顺序的风险/问题在预算内按时完成．．.它是直观我们需要认真地集中精力改善“服务”我们正提供给政府。”

一旦IDIQ承包商在最佳价值过程中接受了教育，他们开始意识到它将帮助他们更有效率，使客户/用户的代表负责，并在不收取更多费用的情况下最大化他们的利润(双赢)。承包商开始意识到这个过程是一个非常成功的企业模型，它使用了最佳的商业实践，激励他们的员工改进，并衡量他们自己的绩效。大多数承包商开始要求对他们的个人绩效进行评估。

MEDCOM组织还注意到以下初步结果。

(1）项目开始在价值最高的环境中，没有承包商的问题。(2）信息系统已明确和有效地确定最大的风险来源是客户和采购/承包办公室。（3)一旦风险被流程识别，就没有关于风险来源或责任实体的分歧或争论。（4）承包商正在慢慢地学习如何将他们无法控制的风险降到最低。（5)提交有意义的承包商质量控制计划一直是一个挑战。（6)承包商和用户很难理解质量控制计划、质量保证检查表和周报的联系和使用。

6．1.变革阻力

迁移到Best Value对现状造成了威胁，原因如下。

(1）最佳价值/ pip迫使政府将控制权下放给外包供应商。采购代理很难放开控制权。(2）效率的提高威胁到采购界，他们可能会觉得自己的工作被取代或被取消。（3)文化变革往往伴随着恐惧，表现为抗拒变革、对逻辑/最佳实践不开放、使用FAR和AFARS并将新概念解释为非法、增加交付链中其他参与者的交易成本，以及不按照政府的最佳利益行事。

7.结论

作者提出，可以在不改变采购系统和强制最佳价值实践的情况下，将信息环境引入技术规范。这一假设依赖于承包商使用的质量控制计划，将他们无法控制的风险降到最低。质量控制计划、质量保证检查表、每周风险报告和信息环境总监报告的使用，所有这些都由承包商记录下来，为MEDCOM提供了每周建设项目的准确业绩记录。初步结果表明，更有效的环境已将MEDCOM内部的不绩效降至最低，并使承包商的利润最大化(Welker [19])。

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